Ricorso in Cassazione contro il Consiglio di Stato: la giurisdizione

In breve

Regola: contro le decisioni del Consiglio di Stato (e della Corte dei conti) «il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione» (art. 111, c. 8, Cost.; art. 110 c.p.a.; art. 362 c.p.c.): non è un terzo grado.
Motivi ammessi: difetto assoluto (invasione della sfera del legislatore o dell'amministrazione, norma «creata» dal giudice), difetto relativo (la lite spettava al giudice ordinario, tributario, contabile) e rifiuto di giurisdizione (tutela negata in astratto).
Motivi esclusi: errori di diritto e di fatto, vizi del processo, violazioni del diritto dell'Unione o della CEDU: Corte cost. 6/2018, CGUE Randstad (C-497/20), Cass. SU 1454/2022.
Come: ricorso alle Sezioni Unite con avvocato cassazionista entro 60 giorni dalla notifica (6 mesi dal deposito); sospensione della sentenza chiesta al Consiglio di Stato per eccezionale gravità (art. 111 c.p.a.).
Esito: cassazione con indicazione del giudice che ha giurisdizione e riassunzione in tre mesi (translatio iudicii), o senza rinvio se nessun giudice poteva decidere; in tutti gli altri casi il ricorso è inammissibile, con le spese.

La regola costituzionale e i suoi confini

Art. 111, comma 8, Costituzione

«Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione».

Il sistema italiano ha due giurisdizioni superiori: la Cassazione per i giudici ordinari, il Consiglio di Stato per quelli amministrativi (art. 103 Cost.). La Cassazione è però il giudice dei confini tra le giurisdizioni, e per questo può annullare le sentenze del Consiglio di Stato quando il problema è «se» il giudice amministrativo potesse decidere, non «come» ha deciso. Le Sezioni Unite distinguono tre situazioni. Il difetto assoluto: il giudice amministrativo ha esercitato un potere che non appartiene a nessun giudice, per esempio sindacando il merito di una scelta discrezionale riservata all'amministrazione, sostituendo la propria valutazione a quella tecnica dell'autorità oltre i limiti del controllo, o applicando una regola che non esiste (la cosiddetta «norma creata dal giudice»). Il difetto relativo: la controversia apparteneva al giudice ordinario (diritti soggettivi fuori dalle materie di giurisdizione esclusiva), al giudice tributario o alla Corte dei conti, oppure il Consiglio di Stato ha declinato la propria giurisdizione su una materia che gli spettava. Il rifiuto di giurisdizione: il giudice amministrativo ha negato in astratto la possibilità di tutela per una situazione giuridica, affermando che nessun giudice può conoscerla.

Fino al 2018 le Sezioni Unite avevano allargato la terza categoria, parlando di «evoluzione dinamica» della giurisdizione per cassare sentenze del Consiglio di Stato che, applicando una regola processuale in modo incompatibile con il diritto dell'Unione, negavano di fatto la tutela. La Corte costituzionale (sent. 6/2018) ha chiuso la porta: l'art. 111, c. 8, riguarda solo i limiti esterni, e l'errore di diritto, anche se consiste nella violazione del diritto UE o della CEDU e anche se «radicale», resta un errore interno non sindacabile. Le Sezioni Unite hanno allora interpellato la Corte di giustizia (ord. 19598/2020), che nella sentenza Randstad Italia (C-497/20, 21 dicembre 2021) ha risposto che il diritto dell'Unione non impone agli Stati di consentire un ricorso alla giurisdizione suprema per far valere la contrarietà al diritto UE di una sentenza del supremo giudice amministrativo, purché il sistema garantisca nel complesso rimedi effettivi (rinvio pregiudiziale, responsabilità dello Stato). Da allora la Cassazione si attiene alla lettura restrittiva (SU 1454/2022 e successive): l'eccesso di potere giurisdizionale c'è solo se il giudice ha applicato una norma da lui stesso creata, non se ha interpretato male una norma esistente, e il rifiuto di giurisdizione richiede una negazione in astratto della tutela, non un rigetto nel merito o un'inammissibilità.

Come si propone

Elemento	Regola	Norma
Atti impugnabili	sentenze del Consiglio di Stato (e del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana), anche parziali; ordinanze e decreti solo se hanno contenuto decisorio sulla giurisdizione	art. 110 c.p.a.; art. 362, c. 1, c.p.c.
Termine	60 giorni dalla notifica della sentenza; 6 mesi dalla pubblicazione in mancanza di notifica; sospensione feriale	art. 362, c. 1; artt. 325, c. 2, e 327 c.p.c.
Forma	ricorso con i requisiti dell'art. 366 c.p.c., firmato da avvocato iscritto all'albo speciale, notificato alle altre parti e depositato telematicamente; controricorso entro 20 giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso	artt. 365-370 c.p.c.
Giudice	Sezioni Unite civili; possibile definizione in camera di consiglio con ordinanza per manifesta inammissibilità o infondatezza	art. 374 c.p.c.; art. 380-bis
Sospensione	la sentenza del Consiglio di Stato è esecutiva; la sospensione si chiede al Consiglio di Stato con istanza notificata, per «eccezionale gravità ed urgenza»	art. 111 c.p.a.
Esito	rigetto o inammissibilità con spese e, in caso di rigetto integrale, raddoppio del contributo unificato; accoglimento con cassazione e indicazione del giudice munito di giurisdizione (riassunzione entro 3 mesi con salvezza degli effetti della domanda) o senza rinvio	artt. 382-383 c.p.c.; art. 59 L. 69/2009; art. 11 c.p.a.; art. 13, c. 1-quater, DPR 115/2002
Conflitti	i conflitti positivi o negativi di giurisdizione tra giudici speciali, tra giudice amministrativo e ordinario, e i conflitti negativi di attribuzione tra amministrazione e giudice ordinario si denunciano «in ogni tempo»; prima della decisione di primo grado è possibile il regolamento preventivo di giurisdizione	art. 362, c. 2, c.p.c.; art. 41 c.p.c.; art. 10 c.p.a.

La Corte dei conti segue la stessa regola: le sue decisioni in materia di responsabilità erariale e pensioni sono ricorribili solo per giurisdizione, e la Cassazione ha precisato che l'eccesso di potere giurisdizionale del giudice contabile si configura quando applica una norma creata da sé, non quando interpreta una disposizione esistente in modo discutibile. Per le sentenze del Consiglio di Stato restano invece i rimedi interni: la revocazione per i motivi dell'art. 395 c.p.c. (errore di fatto, dolo, documenti ritrovati, contrasto di giudicati) e l'opposizione di terzo (artt. 106 e 108 c.p.a.), oltre alla revocazione «europea» introdotta per le sentenze contrarie alla CEDU secondo i limiti dell'art. 391-quater c.p.c., che il codice del processo amministrativo non ha replicato.

Quando ha senso e quando no

Ha senso quando il Consiglio di Stato ha deciso su un rapporto di diritto privato estraneo alla giurisdizione esclusiva (per esempio un contratto già stipulato, fuori dalle materie dell'art. 133 c.p.a.), quando ha dichiarato inammissibile una domanda che il giudice ordinario aveva a sua volta declinato (conflitto negativo), o quando ha sostituito la propria valutazione a scelte riservate all'amministrazione nel merito.
Non ha senso per contestare l'interpretazione della legge, la valutazione delle prove, il rigetto per tardività o per difetto di interesse, la mancata rimessione alla Corte di giustizia: le Sezioni Unite dichiarano inammissibile, con condanna alle spese e raddoppio del contributo unificato.
Verificare i termini: la notifica della sentenza del Consiglio di Stato fa decorrere i 60 giorni anche per il ricorso in Cassazione; il termine lungo è di sei mesi, non di un anno.
Chiedere la sospensione nella sede giusta: al Consiglio di Stato, con istanza notificata, dimostrando l'eccezionale gravità; la Cassazione non ha poteri cautelari.
Preparare la riassunzione: se il ricorso è accolto per difetto relativo, la causa va riassunta davanti al giudice indicato entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza della Cassazione, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Le regole del giudizio amministrativo di primo e secondo grado sono nelle guide al ricorso al TAR e all'appello al Consiglio di Stato; il riparto tra giudice ordinario e amministrativo, da cui dipende il difetto relativo, nella pagina sulla giurisdizione; il ricorso in Cassazione contro le sentenze civili, con i suoi cinque motivi, nella pagina dedicata al ricorso per cassazione civile.

Domande frequenti

Il Consiglio di Stato ha sbagliato a interpretare la legge: posso andare in Cassazione?

No. Il ricorso è ammesso «per i soli motivi inerenti alla giurisdizione» (art. 111, c. 8, Cost.; art. 110 c.p.a.): l'errore di interpretazione o di applicazione della legge, l'errore sui fatti, la violazione delle regole del processo e persino il contrasto con il diritto dell'Unione europea sono errori «interni» alla giurisdizione, non sindacabili dalle Sezioni Unite. La Corte costituzionale (sent. 6/2018) ha escluso che possano esserlo sotto l'etichetta del «rifiuto di giurisdizione» e la Corte di giustizia (Randstad, C-497/20, 21 dicembre 2021) ha confermato che il diritto dell'Unione non impone un rimedio del genere. Restano la revocazione, per i suoi motivi tassativi, e le responsabilità dello Stato per violazione del diritto UE.

Quali sono allora i «motivi inerenti alla giurisdizione»?

Tre: il difetto assoluto, quando il giudice amministrativo decide su materia riservata al legislatore o all'amministrazione (per esempio sostituendo la propria scelta al merito amministrativo o applicando una regola che si è inventato); il difetto relativo, quando la lite spettava al giudice ordinario o a un altro giudice speciale (o viceversa, quando il Consiglio di Stato declina una giurisdizione che aveva); il rifiuto di giurisdizione, quando il giudice nega in astratto la tutela per una categoria di situazioni. Le Sezioni Unite interpretano queste categorie in modo restrittivo: l'eccesso di potere giurisdizionale c'è solo se il giudice ha applicato una norma creata da lui, non se ha interpretato male una norma esistente.

Quanto tempo ho e dove si presenta?

Sessanta giorni dalla notifica della sentenza del Consiglio di Stato, o sei mesi dalla pubblicazione se non è notificata (art. 362, c. 1, c.p.c.; art. 327). Il ricorso, sottoscritto da un avvocato cassazionista, si deposita in Cassazione e decidono le Sezioni Unite; la sentenza impugnata resta esecutiva, e la sospensione, per «eccezionale gravità ed urgenza», si chiede al Consiglio di Stato (art. 111 c.p.a.), non alla Cassazione. Il contributo unificato è quello del giudizio di cassazione.

Se la Cassazione accoglie, chi decide la causa?

Se accerta che la giurisdizione era del giudice ordinario o di un altro giudice, cassa la sentenza e indica il giudice competente, davanti al quale la causa va riassunta entro tre mesi salvando gli effetti della domanda (translatio iudicii, art. 59 L. 69/2009 e art. 11 c.p.a.); se accerta un difetto assoluto, cassa senza rinvio perché nessun giudice può decidere; se accerta che il Consiglio di Stato aveva giurisdizione e l'ha negata, rinvia allo stesso giudice amministrativo per la decisione nel merito.

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Fonti normative

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