Danno da ritardo della PA e indennizzo di 30 euro al giorno

In breve

I termini: ogni procedimento deve chiudersi entro il termine fissato dai regolamenti dell'ente, altrimenti 30 giorni (art. 2 L. 241/1990), con possibili termini fino a 90 e, per casi complessi, 180 giorni; scaduto il termine, il titolare del potere sostitutivo, indicato sul sito dell'ente, deve concludere entro la metà del termine originario (c. 9-bis e 9-ter).
Risarcimento (art. 2-bis, c. 1): la PA risponde del «danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine»; azione al TAR (giurisdizione esclusiva) entro 120 giorni, che decorrono solo dopo un anno dalla scadenza se l'inerzia continua (art. 30, c. 4, c.p.a.).
Che cosa provare: il ritardo, la colpa, il danno e il nesso, come in ogni illecito civile (Ad. plen. 7/2021, 12/2024); se il provvedimento spettava, il danno è la perdita dell'utilità nel tempo; se non spettava o è stato negato, restano risarcibili chance, spese inutili e affidamento tradito (Ad. plen. 5/2018).
Indennizzo forfettario (art. 28 DL 69/2013): 30 euro al giorno, massimo 2.000, senza prova del danno, ma solo per i procedimenti d'impresa a istanza di parte, con istanza al potere sostitutivo entro 20 giorni dalla scadenza; si detrae dal risarcimento.
Attenzione: il ricorso per l'indennizzo temerario costa da 2 a 4 volte il contributo unificato; il risarcimento «da mero ritardo» senza prova di un danno concreto viene respinto.

La regola: il tempo come bene della vita

Art. 2-bis L. 241/1990 — Conseguenze per il ritardo dell'amministrazione nella conclusione del procedimento

«Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi, l'istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge […]. In tal caso le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento».

L'art. 2-bis, introdotto nel 2009, ha risolto una vecchia disputa: il ritardo dell'amministrazione è un fatto illecito anche quando il provvedimento finale è legittimo. L'Adunanza plenaria (sent. 12 del 24 maggio 2024) distingue tre situazioni: l'adozione tardiva di un provvedimento favorevole, quella tardiva di un provvedimento sfavorevole ma legittimo, e la mancata adozione; in tutti i casi la responsabilità segue «il comune paradigma dell'illecito aquiliano» (Ad. plen. 7/2021), quindi servono la condotta colposa, il danno ingiusto e il nesso causale. Nel primo caso il danno è la differenza tra ciò che si sarebbe ottenuto in tempo e ciò che si è ottenuto dopo (maggiori costi, ricavi persi, occasioni sfumate); nel secondo e nel terzo il privato non può pretendere il valore del bene che non gli spettava, ma può far valere i «beni intermedi»: la chance perduta, le spese sostenute confidando in una risposta tempestiva, la lesione della libertà di autodeterminazione, cioè l'interesse negativo di chi, se avesse saputo subito, avrebbe fatto altre scelte (Ad. plen. 5/2018). La colpa non si presume dal semplice ritardo: l'amministrazione può provare che il tempo è dipeso da complessità istruttorie, integrazioni chieste al privato, pareri di altre amministrazioni o carenze organizzative non evitabili, anche se la giurisprudenza è sempre meno indulgente con le scuse organizzative.

Il processo è quello dell'azione di condanna dell'art. 30 c.p.a.: può essere proposta in via autonoma, senza prima impugnare il silenzio, ma il giudice «esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza», compreso l'uso dei rimedi disponibili (sollecito del potere sostitutivo, ricorso contro il silenzio). Il termine di decadenza è di 120 giorni, ma per il danno da ritardo non decorre finché dura l'inadempimento e comunque parte dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere (c. 4). La giurisdizione è esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, c. 1, lett. a, n. 1, c.p.a.).

L'indennizzo forfettario: 30 euro al giorno

Elemento	Regola	Norma
Importo	30 euro per ogni giorno di ritardo dalla scadenza del termine, fino a 2.000 euro complessivi	art. 28, c. 1, DL 69/2013
Procedimenti coperti	a istanza di parte con obbligo di provvedere, relativi all'avvio e all'esercizio dell'attività d'impresa (applicazione «in via sperimentale», mai estesa); esclusi silenzio-assenso e silenzio-rigetto, concorsi pubblici	c. 1 e 10
Condizione	istanza al titolare del potere sostitutivo entro il termine perentorio di 20 giorni dalla scadenza del termine del procedimento; con più amministrazioni, istanza a quella procedente	c. 2
Se anche il sostituto tace	ricorso al TAR contro il silenzio (art. 117 c.p.a.) con domanda di indennizzo, rito camerale e sentenza semplificata; oppure decreto ingiuntivo (art. 118) per l'indennizzo già maturato e non pagato	c. 3-4
Costi e rischi	contributo unificato ridotto alla metà (150 euro); se il ricorso è inammissibile o l'istanza originaria era manifestamente infondata, condanna da 2 a 4 volte il contributo unificato	c. 5-6
Effetti ulteriori	la condanna è comunicata alla Corte dei conti e al titolare dell'azione disciplinare; l'indennizzo si detrae dal risarcimento eventualmente ottenuto	c. 7; art. 2-bis, c. 1-bis

L'indennizzo nasce nel 2013 come misura «sperimentale» per le imprese e non è mai stato esteso agli altri procedimenti, come il comma 12 avrebbe consentito con regolamento: il cittadino che aspetta un permesso di costruire per la propria casa, una licenza o un contributo non impresa non può chiederlo, e resta con il solo risarcimento. Anche per le imprese la finestra è stretta: i venti giorni per attivare il potere sostitutivo sono perentori, e chi li lascia passare perde l'indennizzo (non il risarcimento). L'avviso di avvio del procedimento deve menzionare il diritto all'indennizzo e il nome del titolare del potere sostitutivo (c. 8); la sua omissione è un argomento in più nella causa risarcitoria.

Come si costruisce la domanda

Individuare il termine: regolamento dell'ente o norma speciale (per esempio 90 giorni per il permesso di costruire), altrimenti 30 giorni; verificare le sospensioni per integrazioni documentali e pareri, che spostano la scadenza.
Sollecitare e documentare: diffida con PEC, istanza al titolare del potere sostitutivo (entro 20 giorni se si vuole l'indennizzo), eventuale ricorso contro il silenzio: ogni atto prova la colpa e neutralizza l'eccezione di mancata diligenza dell'art. 30, c. 3.
Provare il danno: contratti persi, preventivi aumentati, canoni o interessi pagati nell'attesa, perizie sul valore delle occasioni sfumate; per la chance, la probabilità concreta di ottenere il bene, non la semplice speranza.
Scegliere la strada: indennizzo (solo imprese, veloce, massimo 2.000 euro) e risarcimento non si escludono, ma il primo si detrae dal secondo; per importi rilevanti conviene l'azione di condanna, da proporre nei 120 giorni dal provvedimento tardivo o, in caso di inerzia, entro l'anno e 120 giorni dalla scadenza.
Valutare la responsabilità del funzionario: il ritardo è valutato ai fini disciplinari e dirigenziali (art. 2, c. 9 e 9-ter) e, nei casi gravi, dà luogo ad azione per danno erariale; il privato può anche agire contro il dipendente, ma quasi sempre conviene la sola azione contro l'ente.

Le regole generali sul procedimento e sui termini sono nella guida alla legge 241; per il danno da provvedimento illegittimo e per la perdita di chance nei concorsi e negli appalti ci sono pagine dedicate, così come per il risarcimento davanti al TAR.

Domande frequenti

Il Comune ha impiegato un anno per rilasciare il permesso di costruire: mi devono un risarcimento?

Solo se provi un danno concreto causato dal ritardo (per esempio il maggior costo dei lavori, un contratto sfumato, canoni pagati nel frattempo), la colpa dell'amministrazione (ritardo non giustificato da complessità, integrazioni documentali o cause esterne) e il nesso: l'art. 2-bis L. 241/1990 rinvia al modello dell'illecito civile e l'Adunanza plenaria (sent. 12/2024) esclude automatismi. Se il permesso ti spettava e alla fine lo hai ottenuto, il danno è quello «da ritardo nel conseguimento del bene»; se non ti spettava, restano risarcibili solo i beni intermedi (chance, spese inutili, affidamento) purché provati.

Che cos'è l'indennizzo di 30 euro al giorno e chi può chiederlo?

È l'indennizzo «per il mero ritardo» dell'art. 28 DL 69/2013: 30 euro per ogni giorno di ritardo dalla scadenza del termine, fino a 2.000 euro, senza prova del danno. Vale però solo per i procedimenti a istanza di parte relativi all'avvio e all'esercizio di attività d'impresa (c. 10, mai esteso agli altri), non per silenzio-assenso o rigetto e non per i concorsi, e a condizione che l'interessato abbia chiesto l'intervento del titolare del potere sostitutivo entro il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza; se anche questo non provvede, si ricorre al TAR con il rito del silenzio (art. 117 c.p.a.), contributo unificato dimezzato.

Entro quando devo agire per il risarcimento?

L'azione va proposta entro 120 giorni, ma per il danno da ritardo il termine «non decorre fintanto che perdura l'inadempimento» e comunque inizia a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere (art. 30, c. 4, c.p.a.): in pratica, dal giorno in cui l'amministrazione provvede tardivamente, oppure, se non provvede mai, dal compimento dell'anno successivo alla scadenza. Il ricorso contro il silenzio non è un presupposto, ma non averlo proposto può ridurre il risarcimento per i danni evitabili con l'ordinaria diligenza (art. 30, c. 3).

A quale giudice si va?

Al TAR: il risarcimento del danno da inosservanza del termine di conclusione del procedimento è materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, c. 1, lett. a, n. 1, c.p.a.), e lo stesso vale per l'indennizzo, che si chiede con il ricorso avverso il silenzio. Il giudice ordinario resta competente solo quando il ritardo riguarda diritti soggettivi estranei all'esercizio del potere, come il pagamento tardivo di somme dovute per contratto.

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Fonti normative

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Responsabilità della PAPerdita di chance e risarcimento nei concorsi e negli appaltiQuando la PA nega illegittimamente un'aggiudicazione o un posto: chance seria, prova della probabilità, utile effettivo invece del 10%, aliunde perceptum, art. 124 c.p.a.
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